Dieciséis años después, el recuerdo del Baguazo sigue marcando la fractura profunda y dolorosa entre el Estado peruano y los pueblos indígenas. En la coyuntura actual, el valioso legado de lucha de los pueblos Awajún y Wampís contra la explotación extractivista de sus territorios y el uso desproporcionado de la fuerza por parte de la policía se encuentra amenazado.
Foto: APRODEH
Escrito por: Andrea Carrasco, Sofía Astegiano y Valeria Rojas, Oficina de Incidencia Legal del CAAAP
Hoy se recuerda un año más de un episodio doloroso de nuestra historia como Estado democrático: El Baguazo. Dieciséis años después, este hecho continúa siendo un referente ineludible de los desafíos inconclusos en la relación entre el Estado peruano y los pueblos indígenas, en particular para los pueblos awajún y wampis. La confrontación dejó 33 pérdidas de vidas humanas, denuncias de violaciones a los derechos humanos y una evidente fractura institucional frente a las demandas sociales y territoriales de las comunidades amazónicas del País. Por ello, hoy, más que conmemorar, es necesario reafirmar un compromiso urgente y colectivo para garantizar que una tragedia como el Baguazo no vuelva a repetirse jamás.
Como recordamos, el desencadenante del conflicto fue la promulgación de dos decretos legislativos por el gobierno de Alan García, en el marco de la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Estos decretos sostenían que solo la mitad de la población de una comunidad nativa podía intervenir en la decisión de vender o no un territorio de propiedad comunal a terceros y que podía existir una inversión extractiva en el territorio con la sola decisión del Estado, sin que se solicite la consulta a la población indígena que ocupan dicho territorio. Como consecuencia de ello, la situación de los pueblos indígenas, como los Awajún y Wampis, sería vulnerada y, junto a ella, sus territorios y ríos. Esto, añadido a la ocupación ilegítima de la minería Afrodita en la zona de El Cenepa, impulsó a que las comunidades se reunieran a manifestar. Sin embargo, la manifestación terminó en un conflicto violento entre manifestantes pertenecientes a pueblos indígenas y policías, los cuales hicieron uso desproporcionado de la fuerza y armas de fuego.
Un nuevo “paquetazo” legislativo contra los pueblos indígenas
En la actualidad, persisten algunos retos respecto a la justicia e indemnización de las víctimas en los casos particulares, pero también respecto al marco legal de protección de los derechos de los pueblos indígenas en el país. En 2023, los policías José Armando Sánchez Farfán y Luis Elías Muguruza Delgado fueron condenados por homicidio y obligados a pagar una reparación civil junto con el Estado, identificado como el tercer responsable. Sin embargo, hasta el momento, la reparación civil a las víctimas y/o familiares de ellas no ha sido pagada. Además de ello, solo en los últimos meses, se ha dado la continua promulgación de diversas leyes que generan y reproducen la vulneración, desprotección y exclusión de los pueblos indígenas.
En ese sentido, en este nuevo paquetazo legislativo contra los pueblos indígenas se encuentran la Ley N° 31973 conocida como la denominada “Ley Antiforestal”, la Ley N° 24657 y la nueva ley APCI, entre otras medidas tomadas por los poderes del Estado. Con respecto a la “Ley Antiforestal”, la creación de una nueva categoría llamada “áreas de exclusión para fines agropecuarios” y el traslado de la prerrogativa de aprobación de la zonificación forestal al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) generan alerta, ya que atenta contra la conservación de la Amazonía y los derechos de los pueblos indígenas. Al respecto, en marzo de este año, el Tribunal Constitucional confirmó la disposición de la mencionada norma que otorga libertades para cambio de uso de la tierra, de uso forestal a agrícola, sin necesidad de un proceso de calificación de tierras que antes era obligatorio para preservar la protección de bosques amazónicos, además reafirmó que la aprobación de zonificación forestal y aprobación de bosques de producción permanente, ahora a cargo de Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI). Es decir, millones de hectáreas que estaban en un régimen de protección forestal por el Ministerio del Ambiente (MINAM) pasarán a un régimen de explotación económica agraria.
En cuanto a la modificación a la Ley 24657 – Ley que declara de necesidad nacional e interés social el deslinde y la titulación del territorio de las comunidades campesinas – el Legislador ha dispuesto que las tierras comunales ocupadas por centros poblados y asentamientos humanos, constituidas entre 2004 y 2015, deban ser formalizadas y registradas. Esta norma afecta directamente a las comunidades nativas y campesinas, pertenecientes a su vez a pueblos indígenas u originarios. A pesar de existir una salvedad en la aplicación de la ley, pues se señala que no se aplicaría a territorio o tierras de comunidades campesinas que tengan condición de pueblo indígena u originario, actualmente la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI) del Ministerio de Cultura, reconoce oficialmente a un número poco significativo de comunidades campesinas, por lo que habrían comunidades que forman parte de pueblos indígenas, no reconocidas oficialmente como tales, despojadas de sus territorios.
Por último, a través de la Ley N°32301, conocida como la nueva Ley APCI, se le ha otorgado excesivas facultades de fiscalización y sanción a la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), lo que atenta contra la autonomía de las organizaciones no gubernamentales. Esta modificatoria afecta directamente a los pueblos indígenas en tanto restringe el apoyo, asistencia, asesoría o financiamiento de acciones legales contra el Estado peruano, a pesar de haber vulnerado derechos, cuando sea proveniente de fondos de cooperación internacional, sancionando a las ONGs con cifras millonarias, entre otras medidas.
El derecho a la consulta previa 16 años después
El Baguazo no fue la primera ni la última manifestación violenta de la fragmentación social y política que caracteriza el país, sino parte de “una confrontación étnica o cultural de dos mundos o grupos culturales que llevaba meses, años y siglos”[1]. Las raíces profundas del conflicto todavía se pueden visibilizar en la fractura existente entre la realidad vivida por sus habitantes en los territorios y la visión edulcorada y mistificada que las autoridades estatales siguen mostrando.
Surge entonces la pregunta sobre los esfuerzos e intentos que se hicieron para que no se volviera a repetir la misma tragedia o, mejor aún, para reparar la fractura social y cultural mencionada anteriormente. Por un lado, desde la sociedad civil y las organizaciones indígenas, hubo un esfuerzo por plantear propuestas viables para que sus voces fueran tomadas en cuenta en los espacios de diálogo con el Estado y que estos últimos fueran verdaderamente participativos y equitativos. Como resultado de ello, y de la presión internacional para reconocer y garantizar efectivamente los derechos de los pueblos indígenas, recogidos en instrumentos internacionales suscritos por el Perú, en el 2010, el Tribunal Constitucional emitió una sentencia (STC 0022-2009-PI/TC) que reconoció la consulta previa como derecho constitucional. Luego de ello, tras dos años de un proceso de diálogo entre pueblos indígenas e instituciones del Estado, se promulgó la Ley de Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios Reconocido en el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (Ley de Consulta, N. 29785), en el año 2011.
Como se mencionó previamente, aunque el derecho a la consulta previa no constituía, en sí mismo, una novedad dado que había sido reconocido con la ratificación del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1995, dicha ley fue el primer paso para reconocer e implementar de manera efectiva el derecho a la consulta, convirtiéndose en el resultado más significativo y deseable de la trágica experiencia padecida.
La Ley N.° 29785 y su respectivo Reglamento[2] establecen que los pueblos indígenas tienen el derecho a ser consultados de manera previa respecto de aquellas medidas legislativas o administrativas que puedan impactarlos directamente, con el propósito de lograr su consentimiento. Dentro de las medidas sujetas a consulta se encuentran aquellas relacionadas con proyectos de inversión, especialmente en los sectores extractivos, energéticos, de hidrocarburos y de servicios públicos[3]. Es importante destacar que, en lo que respecta a las medidas legislativas, el Reglamento aclara que comprende todas las normas con rango legal que puedan incidir directamente en los derechos colectivos de los pueblos indígenas (art. 3). Sin embargo, como ocurre con numerosos otros derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios, la expresión del derecho a la libre determinación que tienen los pueblos indígenas mediante el ejercicio de la consulta previa todavía no se encuentra plenamente garantizado por el Estado.
Varias son las falencias en la implementación efectiva del proceso de consulta. En primer lugar, la naturaleza de la ley y su formulación limita su aplicación en los casos concretos. Por ejemplo, aunque la normativa reconoce la importancia de considerar la diversidad cultural, sus referencias al enfoque intercultural son vagas y carecen de una definición operativa que permita aplicarlo efectivamente. En la práctica, este enfoque se reduce muchas veces al uso de la lengua indígena como único indicador de interculturalidad, dejando de lado aspectos fundamentales como las formas de organización, las dinámicas socioculturales y los significados propios de cada cultura. Esta visión limitada, anclada más en un marco multicultural de reconocimiento y respeto abstracto[4], impide que la consulta sea un espacio real de diálogo entre iguales, restringiéndola a una lógica formalista que no promueve la participación plena ni la comprensión profunda de los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derecho.
Además, a la fecha no existe un procedimiento formal que permita llevar a cabo consultas previas respecto de iniciativas legislativas emitidas por el Congreso de la República u otras instancias legislativas, como los Consejos Regionales no obstante las exhortaciones del Tribunal Constitucional en incorporar dicho mecanismo, tal como en su Sentencia 296/2024, la cual resuelve exhortar al Congreso de la República a que regule la incorporación de un procedimiento de consulta previa en su Reglamento respecto de las leyes que emite[5].
Otra limitación al ejercicio de este derecho es la tendencia observada en los últimos años a interpretar la consulta previa como un derecho de carácter principalmente declarativo sin que se traduzca en una aplicación efectiva. Por ejemplo, en la sentencia sobre la denominada Ley Antiforestal, el Tribunal Constitucional reconoció tanto el carácter constitucional del derecho a la consulta previa como su aplicabilidad a las medidas legislativas, entre las cuales se incluye dicha reforma. Asimismo, señaló expresamente que existía la posibilidad de que la norma afectará directamente a las comunidades nativas y admitió que la reforma no fue sometida a consulta previa. Sin embargo, esta omisión no fue reflejada en la parte resolutiva de la sentencia[6]. En consecuencia, el Tribunal debió haber ordenado expresamente la realización de la consulta previa respecto a esta normativa, atribución omitida por el máximo intérprete de la Constitución.
Por la misma línea, la modificatoria de la Ley 25657, al ordenar la formalización y el registro de tierras comunales ocupadas por centros poblados y asentamientos humanos entre 2004 y 2015, vulnera el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas al no haber sido debatida con las comunidades potencialmente afectadas antes de su aprobación. Como mencionamos líneas arriba, esta modificatoria genera un alto riesgo de despojo territorial, ante lo cual las comunidades no han podido expresar su consentimiento libre, previo e informado, lo cual contradice lo establecido en el Convenio N° 169 de la OIT y los estándares internacionales sobre derechos colectivos de los pueblos indígenas. Esto refuerza una práctica discriminatoria que desconoce la identidad indígena de numerosas comunidades y debilita su protección territorial.
Otra muestra clara del carácter meramente formal de la consulta previa, especialmente en contextos de explotación petrolera y minera, es que esta suele llevarse a cabo en las etapas finales del proceso de inversión, cuando ya no existen decisiones sustantivas por adoptar. A ello se suma el hecho de que instrumentos clave, como el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y el Plan de Cierre de Minas, no son sometidos a consulta previa, lo que debilita aún más su carácter participativo y vinculante[7].
En definitiva, el intento actual, ni tan siquiera disimulado, del Estado peruano por minar el entramado preexistente de normas y regulaciones en el ámbito de los derechos de la población indígena demuestra que la respuesta a la pregunta formulada 6 años atrás por el profesor Antonio Peña Jumpa, o sea «¿qué hemos aprendido del Baguazo?»[8], no ha cambiado mucho. Justo el contrario, el aprendizaje no solo ha sido insuficiente, sino que también parece haber dado pasos hacia atrás.
Reflexiones finales
Dieciséis años después del Baguazo, el Perú aún enfrenta una tarea pendiente de gran envergadura: construir una nación verdaderamente inclusiva, capaz de reconocer la diversidad cultural y social del país como una riqueza, y no como un obstáculo. Esto implica que tanto las estrategias de desarrollo económico como las políticas públicas deben diseñarse de manera diferenciada, partiendo de la realidad concreta y cercana de la población peruana, incluyendo a los pueblos indígenas en los procesos de deliberación política y toma de decisiones, a través de, entre otras medidas, la garantía efectiva de la consulta previa.
Solo así será posible alcanzar un consentimiento verdaderamente informado, que transforme el proceso de consulta en un instrumento orientado no únicamente al logro de un acuerdo entre dos partes —con la última palabra concedida al Estado—, sino en una vía legítima para ejercer el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, reflejando sus valores, intereses y aspiraciones dentro de sus propios territorios.
Asimismo, tras dieciséis años de los trágicos hechos que enlutaron a la nación entera, estamos presenciando una nueva arremetida, desde el plano normativo y de políticas públicas, contra el reconocimiento y garantía de los pueblos indígenas, sobre todo respecto a su supervivencia y el uso y disfrute de sus territorios. Si bien existen matices, preocupa profundamente las consecuencias de la aplicación de los recientes cambios normativos, frente a un contexto de represión estatal a las movilizaciones sociales, y el uso desproporcionado de la fuerza por parte del Estado, lo cual generó la pérdida irreparable de vida humanas en la Curva del Diablo, y que de ninguna manera deberá repetirse.
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[1] Peña Jumpa, A. (2019). El Baguazo en sus 10 años: el Perú sin integración. En: PuntoEdu. Recuperado de: https://puntoedu.pucp.edu.pe/voces-pucp/el-baguazo-en-sus-10-anos-el-peru-sin-integracion/
[2]Congreso de la República (20119. Ley del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas u originarios, N 29785. Enlace: https://www.gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/normas-legales/3560661-29785
[3] Estos últimos fueron incorporados a raíz de la sentencia de Acción Popular 29126-2018 emitida por la Corte Suprema, la cual introdujo modificaciones al Reglamento de la Ley y reafirmó la obligación del Estado de respetar los estándares internacionales en materia de consulta previa, conforme a sus compromisos internacionales.
[4] Anaya Zeballos, G., Gamboa Gálvez, L., & Tirado Ratto, E. (2015). La Ley de la consulta previa desde un enfoque antropológico: Discursos y limitaciones. Anthropía, (13), 6-13. Recuperado de: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/anthropia/article/view/21301
[5] El Ministerio de Cultura del Perú, mediante un pronunciamiento dirigido a la Comisión de Pueblos del Congreso, indicó que el Tribunal Constitucional “ha reiterado que el Convenio 169 de la OIT resulta vinculante para todas las entidades estatales facultadas para aprobar medidas legislativas o administrativas”, lo cual incluye expresamente al Congreso de la República. Dictamen de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (2014). Además, el Tribunal Constitucional, de acuerdo con los términos descritos en la sentencia 296/2024 y tomando en cuenta la estructura del proceso legislativo, señala que “en la actualidad, la asamblea popular convoca a audiencias públicas, mesas de trabajo, talleres y otras formas de diálogo con la sociedad civil cuando se debaten normas que demandan un mayor proceso de deliberación y legitimación”. En ese sentido, la consulta previa podría integrarse a través de estos mismos mecanismos ya utilizados por el Congreso, así como en cualquiera de las distintas fases del procedimiento legislativo. Pleno. Sentencia 296/2024, apartado 3.1.1.; https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2024/00007-2022-AI.html
[6] Ruiz Molleda, J.C. (2025). ¿Por qué la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley Antiforestal es un grave retroceso?. En IDEELERadio. Recuperado de: https://www.ideeleradio.pe/lo-mas-visto/juan-carlos-ruiz-sentencia-del-tc-sobre-ley-antiforestal-es-un-retroceso-y-valida-la-deforestacion/#:~:text=%E2%80%93%20La%20sentencia%20del%20Tribunal%20Constitucional,de%20Defensa%20Legal%20(IDL).
[7] Leyva, A. (2018). Consúltame de Verdad: aproximación a un balance sobre consulta previa en el Perú en los sectores minero e hidrocarburífero; CooperAcción y OxfamPerú. Recuperado de: https://cooperaccion.org.pe/publicaciones/consultame-de-verdad-aproximacion-a-un-balance-sobre-consulta-previa-en-el-peru-en-los-sectores-minero-e-hidrocarburifero/
[8] Peña Jumpa, A. (2019). El Baguazo en sus 10 años: el Perú sin integración. En: PuntoEdu. Recuperado de: https://puntoedu.pucp.edu.pe/voces-pucp/el-baguazo-en-sus-10-anos-el-peru-sin-integracion/
