Por: Richard O’Diana e Ismael Vega
El 2016 encuentra a los pueblos indígenas en una situación un poco mejor que en el 201: ya existe una ley y un reglamento de consulta previa; han concluido 2011 procesos y se han logrado 20 acuerdos; se han elaborado, con la participación de los pueblos, el reglamento de la ley de lenguas y el Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe. Por otro lado, los conflictos pro industrias extractivas siguen aumentando, en especial los relacionados a minería e hidrocarburos. Además siguen existiendo necesidades en el sector salud, educación y justicia.
A pesar de estos avances, todavía no existe una consciencia generalizada de respeto por las culturas y formas de nuestros pueblos indígenas. Ante ello, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) emitió la Resolución N° 0305-2015-JNE, que señala en su Anexo 6 que los planes de gobierno presentados “deben formularse con enfoques de interculturalidad”. Además, la resolución señala que los planes de gobierno deben “considerar los ejes establecidos por el Plan Bicentenario (Plan Estratégico de Desarrollo Nacional)”. Uno de estos ejes es “recursos naturales y ambiente”.
Por ello es que, convencidos o no, todos los partidos políticos participantes en estas elecciones generales (19 en total) han desarrollado propuestas relacionados a las necesidades de las comunidades y del medio ambiente. En este artículo se desarrollan simplemente cuatro grandes temas abarcados en los distintos planes de gobierno: Consulta Previa, Territorio y Titulación, Industrias Extractivas y Conflictos Sociales, y Recursos Naturales.
Consulta Previa
Desde el 2012, la consulta previa se recoge en una ley y está reglamentada. A la fecha, han concluido 21 procesos de consulta previa1. Por ello es que la primera idea que debemos rescatar es que esta práctica no se reduzca o, peor aún, se neutralice. La consulta es además un mandato imperativo al Estado peruano, comandado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, vigente en el Perú desde febrero de 2016. A pesar de ello, el tema sigue siendo poco visibilizado en los planes de gobierno.
Solo 7 planes de gobierno albergan la idea de seguir aplicando la consulta previa: Acción Popular, Alianza Para el Progreso, Democracia Directa, Frente Amplio, Partido Libertario, Perú Nación y Peruanos Por el Kambio. Este tratamiento, lamentablemente, no está exento de puntos negativos. Así, por ejemplo, el plan de Alianza Para el Progreso señala que “Instaremos a que las empresas que aprovechan recursos naturales apliquen el mecanismo de consulta previa…”; esto se dice a pesar de que el propio Convenio 169 y la legislación interna señalan que es el Estado, y no los particulares, quien aplica la consulta previa.
Otro error en la formulación de los planes es considerar el derecho a la consulta con un derecho a veto. La intención de la consulta previa no es generarun veto, sino buscar un dialogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas por el cual ambos actores puedan enterarse y dar sus opiniones con respecto a una medida que afecte a los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Salvo contadas excepciones2, no existe el derecho a veto en la consulta previa como afirma el plan del partido Perú Libertario.
Salvo el partido Frente Amplio, ningún otro partido hace énfasis en la mejora de la aplicación de la consulta previa, especialmente en el tema de coordinación entre todas las instancias involucradas en los procesos de consulta (al final terminan participando muchas más instancias que la entidad que promueve la medida consultada). La forma de implementación de la consulta previa y su mejora es un reto que los partidos no se animaron a asumir.
Sería además importante que todos los partidos políticos zanjen su postura sobre dos puntos delicados relacionados a la consulta previa: el tema de la consulta previa legislativa y determinar desde cuándo es exigible la consulta. Sobre el primer tema, como lo dice el Convenio, se consultan medidas administrativasy legislativa susceptibles de afectar derechos colectivos de los pueblos indígenas. El Congreso no puede aún promover consulta de leyes (y claro que se han dado últimamente normas que afectan a los pueblos) porque no ha modificado su Reglamento interno.
Finalmente, los partidos deben fijar desde cuándo es vinculante la consulta previa. Si bien la ley de consulta es recién del 2011, el Covnenio169 de la OIT está vigente desde febrero de 1995. Según el Pacto de Viena sobe Derecho de los Tratados3, no se puede argumentar disposiciones de derecho interno para incumplir tratados internacionales, por lo que los partidos deberían descartar el postulado que señala que la aplicación de la consulta previa es desde el 2011 y no desde 1995. Actualmente existen varios casos a nivel judicial (incluso ante el Tribunal Constitucional) sobre concesiones mineras o adjudicaciones de lotes petroleros dadas después de 1995 y antes del 2011 y que no fueron sometidas consulta previa.
Defensa del Territorio
El tema del territorio sigue siendo una problemática urgente para los pueblos indígenas. Según cifras del Instituto del Bien Común (IBC), al 2015 existen 666 comunidades nativas y 303 comunidades campesinas que aún no son tituladas4. A esto debemos sumar el constante riesgo que generan en los territorios indígenas los proyectosextractivos no consultados.
Afortunadamente, son más los partidos que incluyen el tema de titulación en sus planes de gobierno: 10 en total. Incluso, a diferencia de la consultaprevia, los tres principales partidos con esperanzas de ganar las elecciones a marzo de 2016 (Fuerza Popular, Todos por el Perú y Peruanos Por el Kambio) incluyenexpresamente la necesidad de titular a las comunidades. Pero más allá de la consideración de titular o no a las comunidades, lo que hay que dilucidar es la intención tras esta decisión.
Así, por ejemplo, Fuerza Popular promueve un “agresivo programa de titulación de tierras para que sus propietarios puedan darlas en garantía para obtener financiamiento, y/o asociarse”. Parecidas son las propuestas de Alianza Para el Progreso, que busca intensificar la titulación “para poder utilizar la tierra en garantía de créditos” o Peruanos Por el Kambio, que busca fortalecer el saneamiento de las comunidades para “generar mecanismos para que puedan tener acceso a inversiones”. Esto nos hace recordar mucho a lo que proponía Hernando de Soto en sus videos “El Misterio del Capital de los Indígenas Amazónicos”5. En dichos videos, De Soto proponía la titulación como una oportunidad de los indígenas para capitalizar sus territorios e hipotecar sus tierras u obtener garantías para así construir empresa. Si bien pueden sonar como una propuesta loable, lo que muchos criticaban era que en verdad De Soto no buscaba titular a las comunidades paraprotegerlas, sino para que estas puedan formalizar su tierra y así sea más fácil de capturar para empresarios y bancos.
Existen también muchas propuestas, como el Frente Amplio que propone titular 20 millones de hectáreas para pueblos indígenas, o Todos Por el Perú que busca “agilizar” los procedimientos de titulación. Lo que lamentablemente no señalan los partidos políticos en contienda es cómo van a promover la titulación. A lo mucho el partido Peruanos Por el Kambio señala tibiamenteque promoverá “reformas legales para la simplificación administrativa, reducción de costos y mejoras para el ciudadano…”, pero ninguno de los partidos indica cómo rebatirá los obstáculos onerosos (por ejemplo traslados carísimos de calicatas desde las comunidades hasta Lima para ser analizadas) o legales (los bosques, que ocupan casi el 90% de los territorios de las comunidades, no pueden ser entregados en propiedad a las comunidades según la norma nacional) para titular a las comunidades.
Finalmente, el tema del territorio debe ser complementado con otras propuestas, como por ejemplo revisar el tema de los llamados “paquetazos ambientales”. Algunos de ellos son la ley Nº 30230, la cual establece procedimientos especiales de saneamiento físico legal en predios involucrados en proyectos de inversión (artículo 36°), o la ley Nº 30327, la cual prohíbe la titulación de las comunidades en cuyos territorios ya existe un derecho de vía o de paso (artículo 28.3°). También debe debatirse la propuesta del ordenamiento territorial, el cual solo es abarcado por los partidos Todos Por el Perú, Frente Amplio y Democracia Directa en sus respectivos planes de gobierno.
A pesar de estos avances, todavía no existe una consciencia generalizada de respeto por las culturas y formas de nuestros pueblos indígenas.
Canon, industrias extractivas y conflictos sociales
La caída sostenida de los precios de los minerales y especialmente del petróleo en los dos últimos años han creado un nuevo escenario económico que se expresa en el menor aporte fiscal para el país, pero sobre todo en menores transferencias de recursos por concepto de Canon a las regiones y zonas productoras de recursos como el petróleo que se encuentra en la Amazonía peruana. Las transferencias por canon petrolero se han reducido de S/. 1,496 millones a S/. 1,367 millones en el 2014, es decir una reducción del 18%. Sin duda, esto se agrava si se tiene en cuenta que el precio del petróleo se ha reducido de 100 dólares a 50 dólares el barril durante el 20156.
El boom de minerales y el petróleo ha llegado a su fin y una de las regiones más afectadas por la reducción del canon petrolero es Loreto donde habitan más de 15 pueblos indígenas amazónicos.Frente a este escenario, es importante que los partidos y organizaciones políticas que vienen participando en el actual proceso electoral planteen propuestas y mecanismos de compensación para amortiguar la caída de ingresos de las regiones más afectadas por esta reducción. Es, finalmente, la no distribución de este canon uno de los factores que más encienden la llama de los conflictos sociales.
Lamentablemente las propuestas de los partidos políticos respecto al canon minero y petrolero y conflictos sociales se remiten fundamentalmente a dos cosas. Una de ellas es destrabarlos proyectos de inversión para acabar con la tramitología que retrasa y desalienta la inversión. Como sabemos, el mayor peligro de esta propuesta es que la obsesión por facilitar las cosas a los inversionistas lleva inevitablemente a la flexibilización y la desregulación de estándares ambientales y de respeto a los derechos de los pueblos indígenas.
Otra propuesta que hacen varios partidos como Peruanos Por el Kambio, Perú Posible y en especial Alianza Popular con su propuesta del “canon comunal” se refieren al beneficio directo que recibirían las comunidades que viven en los territorios donde se encuentran los recursos. Lamentablemente, si para algo han servido los acuerdos directos con las comunidades, es para que las empresas entreguen dinero directamente a algunos “representantes” de las comunidades donde tienen sus instalaciones y dejar de lado la consulta previa, porque si ya hay acuerdo directo con una comunidad, la consulta previa termina siendo un detalle innecesario.
En relación a los conflictos sociales y la criminalización de la protesta,lo poco que dicen los partidos políticos se refiere a la búsqueda de mecanismos para prevenir y gestionar los conflictos, es decir lo mismo que según el gobierno actual se ha venido haciendo durante los cinco años de su gestión. Sin embargo, de acuerdo a la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, actualmente más de ochocientas personas están siendo procesadas en el país por hechos ocurridos en contextos de conflictividad social. El 70% de los casos se relaciona con reivindicaciones ambientales o con derechos territoriales de los pueblos indígenas6.
Lo que no se menciona tampoco es la necesidad de proteger a los defensores de derechos humanos y especialmente a los defensores indígenas. Tampoco se dice nada respecto a la necesidad de crear y reforzar mecanismos para investigar con la debida diligencia los casos de heridos y muertos que participan en las protestas sociales,garantizando el derecho a la justicia y a la reparación.
Recursos naturales y agua
Resulta interesante que hasta tres partidos (Solidaridad Nacional, Partido Libertario y Partido Humanista) propongan en sus planes de gobierno que los recursos del subsuelo deben pertenecer a los dueños del suelo, que muchas veces son las comunidades campesinas y nativas. Esto involucraría un cambio constitucional, ya que la Carta Magna de 1993 reconoce a la Nación como propietaria del subsuelo. Si bien no es determinante que los conflictos sociales bajarán en cantidad si se les otorga a las comunidades la propiedad del subsuelo, sí es al menos interesante que se traiga a la arena política este debate pendiente por muchos años.
Finalmente, sobre el derecho al agua son importantes algunas disposiciones de los planes de gobierno de Democracia Directa o Alianza Para el Progreso, pero resultapreocupante que en muchos planes de gobierno (como los de Alianza Popular, Orden o Fuerza Popular) se priorice en el sector agua la realización de hidrovías, los cuales son proyectos de gran magnitud que pueden afectar estilos de vida y demás derechos de las comunidades amazónicas. Prueba de ello es el proceso de consulta previa de la Hidrovía Amazónica, que se realizó durante el año 2015 y que fue ordenada por una sentencia judicial de un juez de Nauta, Iquitos. Dicho proceso requirió hasta dos rondas de la etapa de información y diálogo para que puedan avizorarse acuerdos entre el Estado y los pueblos consultados . Por ello es que si los partidos políticos van a plantearHidrovías deberían hacerlo de una manera responsable y respetando los derechos de las comunidades.
Conclusión
Resulta loable que en muchos de los diecinueve planes de gobierno presentados en estas elecciones generales 2016 se recojan propuestas relacionadas a los derechos de los pueblos indígenas, es preocupante que muchos de estos planes no indiquen cómo piensan llevar a cabo sus propuestas. Ya no nos podemos quedar con los simples deseos de “respetar la consulta previa” o “promover la titulación de comunidades”, sino que las propuestas deben evolucionar y señalar cómo piensan implementar ciertasmedidas que mejoren la forma como actualmente se están protegiendo los derechos de los pueblos indígenas. Solo así podremos llevar a cabo un debate donde no nos quedemos en las propuestas sino podamos avanzar y dar luces sobre la forma en que realmente buscaremosproteger los derechos de las comunidades.
1Hasta febrero de 2016, en 21 procesos (11 en hidrocarburos, 3 en minería, 3 Áreas Naturales Protegidas, la Política Sectorial de Salud Intercultural, el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, el Proyecto Hidrovía Amazónica y el Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe) se ha concluido la etapa de diálogo; actualmente 10 son los procesos de consulta que se están llevando a cabo.
2Existen algunos de supuestos de consentimiento bajo los cuales el pueblo indígena sí tiene la última palabra en un proceso de consulta. De esta forma, en los casos de desplazamiento (artículo 16.2° del Convenio 169 de la OIT), almacenamiento de residuos o sustanciaspeligrosos (artículo 29.2° de la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas) y mega proyectos (Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Saramaka vs Suriname).
3Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
4Artículo 27.-El derecho interno y la observancia de los tratados.
5Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46
Nota del IBC. Ver más en: https://www.ibcperu.org/noticia/la-titulacion-de-tierras-es-aun-la-gran-d…
Video disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=VN41nLWAP1c
6Nota de Información y Análisis. Grupo Propuesta Ciudadana. Epifanio Baca y Gustavo Avila. 7 febrero 2015
7Informe Alternativo 2015 sobre el Cumplimiento del Convenio 169 de la OIT. AIDESEP, PACTO DE UNIDAD Y Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos – CNDDHH
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Fuente: Revista Ideele