El Tribunal Constitucional emitió sentencia sobre la demanda de inconstitucionalidad de la modificatoria de la Ley de Flora y Fauna Silvestres, convalidando las modificaciones más peligrosas para los bosques amazónicos y sus habitantes. Asimismo, la sentencia reconoce que el Congreso debió realizar consulta previa antes de aprobar la “Ley Antiforestal”, pero no subsana esta vulneración de derechos.
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Por Juan Carlos Ruiz Molleda, vía Instituto de Defensa Legal
11.15 | 14 de abril, 2025.- El Tribunal Constitucional (TC) acaba de expedir sentencia en el proceso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno Regional de San Martín, el Colegio de Abogados de Lambayeque y el Colegio Nacional de Sociólogos contra la Ley 31973, conocida como Ley Antiforestal. Se le llama así debido a que promueve la deforestación de bosques amazónicos en el Perú. Contra lo que muchos creen y celebran, se trata de una mala sentencia, carente de una fundamentación adecuada, que implica un gran retroceso en materia de protección de bosques, pues legaliza el atropello cometido por el Congreso contra los bosques amazónicos.
¿Por qué se dice que la Ley 31973 legaliza la deforestación?
Estos son los principales cuestionamientos contra la Ley 31973:
- Antes de la Ley 31973, todo poseedor o propietario de tierras amazónicas debía realizar un proceso de calificación de tierras para saber si las tierras que ocupaba tenían aptitud forestal o aptitud agrícola. Si este proceso arrojaba que sus tierras tenían aptitud forestal, estaba prohibido de hacer cambio de uso, de uso forestal a uso agrícola. Con la nueva ley, todos aquellos que son poseedores o propietarios de tierras amazónicas que han deforestado hasta diciembre del año 2023, están exceptuados del procedimiento de calificación de tierras y de la prohibición de cambio de uso, lo que equivale a legalizar la deforestación y a privatizar bosques amazónicos, como luego explicaremos.
“DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL ÚNICA. Clasificación de tierras y reglas sobre cambio de uso para actividades agropecuarias existentes
Los predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente con anterioridad a la vigencia de la presente ley o que se encuentren dentro de los alcances de la Ley 31145, Ley de Saneamiento Físico Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales, que no contengan masa boscosa y que desarrollen actividad agropecuaria, son considerados, de manera excepcional, como áreas de exclusión para fines agropecuarios y por tanto están exceptuados de realizar su clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, así como también están exceptuados del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 38 de la Ley 29763. Esta excepción no exime la obligación de reserva mínima establecida en el cuarto párrafo del artículo 38 de la ley referida al treinta por ciento de la masa boscosa en el predio privado, ni de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas, que hayan incurrido en delitos relacionados con el tráfico de tierras”.
- Antes de la Ley 31973, la aprobación de la zonificación forestal y la aprobación de los bosques de producción permanente eran decisión a cargo del Ministerio del Ambiente (Minam). Con la Ley 31973, esta aprobación la hará el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri). Es decir, millones de hectáreas que estaban en un régimen de protección forestal en el Minam pasan a un régimen de explotación económica agraria.
- La Ley 31973 suspende la obligatoriedad de exigir la zonificación forestal como requisito para el otorgamiento de títulos habilitantes. Es decir, en adelante ya no regirá la prohibición de entregar títulos habilitantes en tierras con zonificación forestal. Esta regla solo se aplicaba a los gobiernos regionales que habían completado la zonificación forestal, que son San Martin y Ucayali.
- En los hechos, la norma convierte los bosques deforestados en tierras de aptitud agrícola, y convierte la deforestación en una actividad legal, a pesar de que la deforestación, la venta de recursos forestales y el cambio de uso de suelos forestales constituyen delitos para el Código Penal. Se premia a todos aquellos que no cumplieron la ley, que no respetaron los bosques en pie, y se les exonera del cumplimiento de la normatividad.
Estas normas eran las más graves y por eso fueron cuestionadas a través de una demanda de inconstitucionalidad.
2. ¿Qué ha dicho la sentencia?
La sentencia, emitida el 26 de marzo de 2025 por el TC, dice lo siguiente:
- Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia, INCONSTITUCIONALES las Disposiciones Complementarias Transitorias Primera y Segunda de la Ley 31973, “Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal”.
- Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
- EXHORTAR para que, con relación a las exenciones a que se refiere la Única Disposición Complementaria Final de la Ley 31973, la autoridad competente emita las normas para la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de reserva mínima, prevista en el cuarto párrafo del artículo 38 de la Ley 29763, así como para la imposición de sanciones derivadas de su incumplimiento.
Como se puede advertir, solo declara nulos y deroga dos artículos que establecían fundamentalmente la suspensión de la zonificación forestal como requisito para entregar títulos habilitantes. Este aspecto no resulta relevante ni tiene una incidencia inmediata, pues solo dos gobiernos regionales han terminado la zonificación forestal, el de San Martín y el de Ucayali. Solo en ellos regía esta prohibición de entregar títulos habilitantes, no en los gobiernos regionales que no habían concluido con este proceso.
Muy por el contrario, la sentencia convalida suspender la obligación de realizar los procesos de calificación de tierras y suspender la prohibición de cambio de uso, es decir, cambiar el uso forestal al uso agrario.
Asimismo, el fallo del TC convalida que decisiones importantes, como la aprobación de bosques de producción permanente y de la zonificación forestal, sean adoptadas por el Midagri, un sector que no tiene por objetivo la protección de los bosques, sino la promoción de la explotación económica de proyectos agrícolas.
3. Nuestras críticas a la sentencia
El TC no ha justificado su decisión ni ha fundamentado que estamos ante una restricción idónea, necesaria y proporcional
No toda restricción de derechos es inconstitucional. Una restricción de un derecho fundamental será constitucional si se demuestra que es para proteger o concretar un bien jurídico constitucional de mayor importancia. En este caso, si bien el TC ha sostenido que la finalidad es “articular la actividad económica privada”, no ha sustentado qué bien jurídico intenta proteger el Congreso con la legalización de la deforestación. ¿Está promoviendo la libertad de empresa, comercio o industria del artículo 59 de la Constitución? ¿Está promoviendo el desarrollo, del que habla el artículo 44? ¿Está promoviendo el desarrollo del agro, del que habla el artículo 88? No lo sabemos.
Es decir, se debe precisar cuál es el objetivo de la restricción del derecho al medio ambiente, qué derecho o bien jurídico constitucional se quiere concretar con la legalización de la deforestación, y luego se debe acreditar que las medidas adoptadas —la suspensión de la clasificación de tierras y de la prohibición de cambio de uso— son consistentes con ese objetivo (análisis del principio de idoneidad). Luego, se debe sustentar que no hay otra manera de proteger aquel bien jurídico que no sea legalizando la deforestación, que es necesaria esta medida y no hay otra opción (análisis del principio de necesidad). Finalmente, luego de probar que la legalización de la deforestación es necesaria y que no hay otro camino, debe probarse que la restricción es proporcional, es decir, debe probarse que solo se está restringiendo el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado en lo justo y necesario y no más (análisis del principio de proporcionalidad).
En este caso, la sentencia establece una excepción a las dos de las principales herramientas para proteger los bosques: la clasificación de tierras y la prohibición de cambio de uso. Luego, añade que la finalidad constitucional es articular la actividad económica con el desarrollo sostenible y la protección del ambiente.
“En todo caso, este Colegiado enfatiza que este régimen excepcional, al no eximir de la obligación de reserva mínima –prevista en el cuarto párrafo del artículo 38 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre– del treinta por ciento de masa boscosa en el predio privado, además de la obligación de mantener la vegetación ribereña o de protección, procura la finalidad constitucional de articular la actividad económica privada con el desarrollo sostenible y la protección al ambiente” (STC Exp. N.ª 00002-2024-PI, 00004-2024-PI y 00005-2024-PI, acum. f. j. 97).
Como podemos apreciar, no hay más justificación, no hay más fundamentación. La conclusión es evidente: la restricción del derecho a disfrutar de un medio ambiente equilibrado no se encuentra justificada a través de la legalización de la deforestación; no es una medida idónea, necesaria y proporcional. Estamos ante un supuesto de inexistencia de motivación o motivación aparente.
“Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico” (STC Exp. N.º 00896-2009-HC, f. j. 7.a).
El TC desconoce que las tierras deforestadas con aptitud forestal siguen siendo bosques
La sentencia del TC considera que las tierras que ya no tienen cobertura boscosa ya no son bosques, y por eso convalida en ellas la suspensión del proceso de calificación de tierras y la suspensión de la prohibición de cambio de los suelos:
“Por ende, este Tribunal considera que la exención de realizar la clasificación permitiría que se lleven a cabo actividades de aprovechamiento o uso del suelo, de distinta intensidad y naturaleza; y que, si bien entra en conflicto con el principio de sostenibilidad, se trata de un tratamiento excepcional y proporcional para predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente con anterioridad a la vigencia de la ley impugnada o que se encuentren dentro de los alcances de la Ley 31145, Ley de Saneamiento Físico-Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales, siempre que no contengan masa boscosa y que a la fecha de entrada en vigor de la norma desarrollan actividad agropecuaria, como áreas de exclusión para fines agropecuarios” (f. j. 96).
Pero eso es falso. De acuerdo con los artículos 4.f, 5.c y 37 de la Ley Forestal, los cuales no han sido modificados por la Ley 31973 y, en consecuencia, siguen vigentes, las tierras con aptitud forestal, tengan o no cobertura boscosa, siguen siendo recursos forestales, siguen siendo bosques.
“Artículo 4. Patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación
El patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación está constituido por lo siguiente: […] Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para protección, con bosques o sin ellos.”
Artículo 5. Recursos forestales
Son recursos forestales, cualquiera sea su ubicación en el territorio nacional, los siguientes: […] Las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea” (Resaltados nuestros).
El error no debe generar derecho. Como dice el TC, “este Tribunal también ha señalado en su jurisprudencia que ‘el goce de los derechos adquiridos presupone que estos hayan sido obtenidos conforme a ley, toda vez que el error no genera derecho’” (STC Exp. N.º 1263-2003-AA/TC, f. j. 5). El TC cree que los territorios deforestados dejaron de ser bosque y, en ese extremo, incurre en prevaricato al momento de expedir sentencia. En ese sentido, estamos ante una sentencia prevaricadora, pues se ha pronunciado contra el texto expreso de la ley.
Sentencia del TC promueve la propiedad privada sobre recursos naturales
Al suspender el proceso de calificación de tierras para los proyectos consolidados hasta diciembre del año 2023, es decir, para todos los que han invadido y deforestado bosques, nunca sabremos si esos territorios deforestados son bosques amazónicos o son territorios aptos para la actividad agrícola o ganadera. Esto implica que se está abriendo la posibilidad de privatizar bosques amazónicos, lo que resulta absolutamente incompatible del artículo 66 de la Constitución, que establece que los recursos naturales son patrimonio de la nación y no pueden ser entregados en propiedad, sino en concesión, de acuerdo con la doctrina del dominio eminencial del Estado sobre los recursos naturales. La sentencia, en los hechos, está entregando en propiedad recursos naturales, en este caso, bosques amazónicos, que solo pueden ser entregados en concesión.
“Artículo 66°. – Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”.
De igual manera, lo establecido en la sentencia resulta incompatible con el artículo 73 de la Constitución, que protege, entre otras cosas, los bienes de dominio público. Los recursos naturales son parte de los bienes de dominio público.
«Artículo 73°. – Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico».
El otro absurdo: el TC dice que no exonera de responsabilidad penal a los que han deforestado, pero legaliza deforestación
La sentencia del TC no tiene consistencia lógica e incurre en una situación absurda. De un lado, sostiene que la Ley 31973 no excluye de responsabilidad penal a las personas que han deforestado; sin embargo, esta misma ley promueve y legaliza la comisión de delitos. La contradicción del TC está en el f. j. 98 de la sentencia:
“El régimen de excepción no exime de las responsabilidades administrativas, civiles o penales en que hayan incurrido los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas relacionadas con el tráfico de tierras”.
No obstante, legaliza la comisión del delito de deforestación, penalizado por el artículo 310 y siguientes del Código Penal. Es una absoluta contradicción. El Estado está incentivado la comisión de un delito y, antes de cumplir con su rol de garante de los derechos humanos, se convierte en un promotor de conductas delictivas. Más consistente y coherente sería que se deroguen los tipos penales referidos con los delitos de deforestación:
“Artículo 310.- Delitos contra los bosques o formaciones boscosas*
Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas el que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones.
Artículo 310-A.- Tráfico ilegal de productos forestales maderables*
El que adquiere, acopia, almacena, transforma, transporta, oculta, custodia, comercializa, embarca, desembarca, importa, exporta o reexporta productos o especímenes forestales maderables, cuyo origen ilícito, conoce o puede presumir, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de siete años y con cien a seiscientos días-multa.
Artículo 311.- Utilización indebida de tierras agrícolas*
El que, sin la autorización de cambio de uso, utiliza tierras destinadas por autoridad competente al uso agrícola con fines de expansión urbana, de extracción o elaboración de materiales de construcción u otros usos específicos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos años ni mayor de cuatro años. La misma pena será para el que vende u ofrece en venta, para fines urbanos u otro cualquiera, tierras zonificadas como uso agrícola”.
El TC debió ordenar la consulta previa luego de reconocer que se había violado dicho derecho
En el párrafo 83 de la sentencia, el TC reconoce que la norma sometida a control “alude” expresamente a que sea susceptible de afectar directamente a las comunidades nativas, por lo que se reconoce la afectación directa:
“En este punto, se debe recalcar que la propia norma sometida a control alude expresamente a la posibilidad de que la medida dispuesta sea susceptible de afectar directamente a las comunidades nativas” (f. j. 83).
Por esta razón, en el párrafo 84 se reconoce que, para la emisión de la norma, tuvo que llevarse un proceso de consulta:
“(…) Debido a que la norma objeto de control establece una regulación cuyos destinatarios expresamente indicados forman parte del conjunto de pueblos indígenas, es menester resaltar que para su emisión tuvo que haberse llevado a cabo un proceso de consulta previa” (f. j. 84).
El punto central se encuentra en el párrafo 85. El voto mayoritario reconoce claramente que la demanda debe ser fundada dado que la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre no fue materia de consulta previa:
“Estando a lo expuesto, y considerando que la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, llevada a cabo por medio de la norma objeto de control, no fue materia de consulta previa en los términos señalados, corresponde declarar fundada la demanda también por esta razón” (f. j. 85)
En síntesis, el Tribunal ha reconocido en la sentencia lo siguiente: (i) la cobertura constitucional de la consulta de medidas legislativas; (ii) que la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre afecta de forma directa a las comunidades nativas y; (iii) la demanda debe ser declarada fundada porque la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre no fue materia de consulta previa. Sin embargo, en la parte resolutiva no dice nada sobre la consulta previa.
De la lectura de la parte resolutiva se desprende la omisión en relación a la estimación de la demanda respecto a la vulneración del derecho a la consulta previa. Por lo tanto, este extremo debe ser corregido: el TC debe ordenar la consulta previa de esta norma.
El TC no ve relevancia constitucional en que millones de hectáreas de bosque pasen de un régimen de protección forestal a un régimen de explotación económica agrícola
El TC señala que no ve ningún problema en que decisiones como la aprobación de la zonificación forestal o la aprobación de bosques de producción permanente, que antes adoptaba el Minam, ahora sean tomadas por el Midagri. Sostiene que no hay ningún mandato que obliga al Minam a aprobar esto. Si embargo, el TC no advierte que es grave que millones de hectáreas que están bajo el régimen de protección forestal, en el marco de la doctrina del dominio eminencial del Estado sobre los recursos naturales, pasen a una lógica y a un régimen distinto, de explotación económica, de rentabilidad, ajeno a esa lógica protectora, desconociendo que no se puede realizar actividad agrícola en suelos con actitud forestal.
Queda claro que hay dos regímenes, y que el patrimonio forestal está en el régimen de protección de recursos naturales. Esto es desconocido por la Ley 31973, que transfiere tierras con aptitud forestal del régimen forestal al régimen agrícola. El TC ha precisado que el Estado tiene la obligación de proteger y conservar los recursos naturales, evitando su depredación en resguardo del interés general (STC Exp. N.° 0006-2000-AI, f. j. 2). La conclusión es clara: el patrimonio forestal no puede ser objeto de propiedad privada por parte de las personas que pretenden realizar actividad agrícola en territorios con aptitud forestal, pues lo prohíbe el dominio eminencial que tiene el Estado respecto el patrimonio forestal.
4. ¿Tiene aspectos positivos la sentencia del TC?
- Se ha restablecido la zonificación que no tiene un impacto directo
Si bien la sentencia restablece la vigencia de la obligación de zonificación forestal (que define los territorios donde se realiza explotación de recursos forestales) como condición para la entrega de títulos habilitantes, aspecto que consideramos positivo, consideramos que no es suficiente, en la medida en que solo los gobiernos regionales de San Martín y de Ucayali han concluido al 100% el proceso de zonificación, muy lejos de los demás gobiernos regionales. Mientras no se concluya la zonificación forestal, esta norma no podrá aplicarse.
- El mandato de fiscalización es retórico porque no hay capacidad de fiscalizar
El mandato del TC para que el Estado fiscalice que el 30% de los bosques de los territorios deforestados sean conservados solo revela absoluto desconocimiento de la realidad de parte de los magistrados, pues el Estado carece de recursos para dicha fiscalización, deviniendo dicho mandato en retórica vacía.
5. A manera de conclusión
¿Por qué esta sentencia es grave para la lucha contra la deforestación? En un contexto en el que se deforesta de manera ilegal, cada año, 150,000 hectáreas de bosque amazónico, en el que el 60% de sobrecalentamiento en el Perú es por deforestación, y en el que la principal causa de la deforestación de los bosques amazónicos es el cambio de uso de suelo, consideramos que los cambios introducidos por la Ley 31973, ahora convalidados por el TC en su sentencia, en los hechos, legalizan la deforestación.
Esto significa un golpe muy duro a la institucionalidad estatal ambiental de protección de los bosques amazónicos. Con esta sentencia, en definitiva, el Estado renuncia a su obligación de respeto al medio ambiente y se convierte en un promotor de la deforestación.
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