Por Richard O’Diana Rocca[1]
Foto referencial (Internet)
La consulta previa en el lote 192 se anunció como el proceso de consulta más importante del país, al estar directamente relacionada al pozo petrolero de mayor producción (alrededor de 17% de la producción nacional). El proceso había avanzado con sus más y sus menos, y de manera casi inédita acabó rápidamente. A diferencia de otros procesos de consulta que ya han “concluido”, como el de la ANP Sierra del Divisor que tuvo su etapa de diálogo hace más de un año aunque todavía no se promulga la medida consultada; el proceso de consulta del lote 192 contó con la promulgación de su medida (decreto supremo que aprueba el contrato del lote) en la misma semana que había “finalizado” el diálogo, convirtiéndose en el segundo proceso de consulta previa, luego de la ANP Maijuna-Kichwa, en culminar oficialmente). Lamentablemente, la forma en que terminó el proceso de consulta previa del lote 192 coloca una sombra de duda sobre la legalidad de su acuerdo.
Según el plan de consulta del lote 192 para los pueblos del Corrientes y Pastaza (las comunidades del Tigre tuvieron su propio proceso por separado), la etapa de diálogo debía comenzar el 14 de julio en la ciudad de Iquitos. La reunión tuvo problemas por la ausencia, tanto de personajes (como el Gobernador de Iquitos) como de propuestas (los apus reclamaron la falta de propuestas concretas por parte del Estado). Luego de unos días de tensión, el 23 de julio el Estado pidió una prórroga de la etapa de diálogo, pactando la reunión del diálogo para dentro de unas semanas en la ciudad de Lima. El 14 de agosto se reinicia el diálogo en Lima pero todo se entrampó en la negociación por beneficios, otorgándole la Ministra Ortiz a los pueblos indígenas la efímera suma de dos horas para decidir este y otros puntos de negociación, además de forzarlos a terminar la negociación ese mismo día (obviando principios de la consulta previa como la buena fe o la flexibilidad). FECONACO y FEDIQUEP (las organizaciones indígenas del Corrientes y Pastaza) pidieron un cuarto intermedio y expresaron su incomodidad por el actuar del Estado en el diálogo.
Luego de unos días de incertidumbre, el 25 de agosto de 2015, el Ministerio de Energía y Minas envía el Oficio Nº 1518-2015-MEM/DGAAE, en el cual da por concluida la etapa de Diálogo del proceso de consulta, argumentando que no encontraron respuesta por parte de las organizaciones indígenas sobre las propuestas del Estado y que mas bien estas habían condicionado el Diálogo. Esto con referencia a la carta del 24 de agosto que cursaron FECONACO y FEDIQUEP en la que estas exigen que se firmen todos los acuerdos (y no solo los económicos) y que se aseguren procedimientos interculturales en la etapa de diálogo.
Finalmente, el 29 de agosto sale publicado en “El Peruano” el Decreto Supremo Nº 027-2015-EM, el cual aprueba la firma de contrato de servicios temporal para la explotación de hidrocarburos del lote 192 con la empresa Pacific Stratus. Con ello termina oficialmente, y en tiempo record, el proceso de consulta previa del lote 192, convirtiéndose en el segundo proceso de consulta previa en terminar oficialmente.
Actualmente, las comunidades de FECONACO y FEDIQUEP han tomado el aeropuerto de Andoas y las instalaciones del lote y reclaman la restitución de la etapa de Diálogo[2], todo ello mientras la Viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, ha señalado que el resultado de la consulta previa del lote 192 tiene “legitimidad”[3]. Por ello la pregunta clave a ser respondida es si efectivamente la decisión del Estado de concluir el diálogo y finalizar el proceso de consulta fue legal o no.
Según la ley de consulta previa, ley Nº 29785, la decisión final le corresponde a la entidad estatal, pero dicha decisión debe estar debidamente motivada; en caso no llegar a un acuerdo, la entidad estatal debe adoptar las medidas para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígena u originarios (artículo 15º). El reglamento de la ley de consulta, decreto supremo 001-2012-MC, establece que la “entidad promotora pondrá fin al proceso de diálogo si el incumplimiento del principio de buena fe impidiera la continuación del proceso de consulta, elaborando un informe sobre las razones que sustentan dicha decisión…” (artículo 21,1º). El reglamento también señala que “las entidades promotoras deben agotar todos los medios posibles previstos en la Ley y el reglamento para generar escenarios de diálogo. Si luego de lo señalado no es posible lograr la participación del o de los pueblos indígenas, a través de sus organizaciones representativas, la entidad promotora dará el proceso por concluido…” (artículo 21,2º).
Como vemos, es la entidad promotora la que tiene el poder de tomar la decisión final y puede culminar con el diálogo siempre y cuando su interlocutor no tenga buena fe y luego de agotar todos los medios posibles para seguir dialogando. Contrastando con el caso del lote 192, no puede decirse que las organizaciones presentaran mala fe durante el proceso. Por el contrario, las organizaciones indígenas siempre mostraron convicción por seguir participando en el diálogo: cuando originalmente el Diálogo estaba programado para la quincena de julio y el Estado no tenía propuestas, las organizaciones aceptaron el aplazamiento del diálogo; luego se llevaron a cabo reuniones “informales” entre representantes de las organizaciones y funcionarios del Estado en la semana previa a la reanudación del diálogo en la quincena de agosto en Lima, y las organizaciones asistieron a todas esa reuniones con la expectativa de avanzar en la búsqueda de acuerdos; incluso en la carta del 24 de agosto las organizaciones todavía aguardaban un reinicio del Diálogo, el cual fue cerrado abruptamente por el Estado.
El Estado decidió acabar con el diálogo de manera unilateral y, tal cual manda la ley de consulta y su reglamento, sin agotar todos los mecanismos suficientes para cerrar la etapa de diálogo. Cuando quiso más tiempo, las organizaciones accedieron. Toda la negociación giró en torno al aspecto de beneficios, las organizaciones reclamando 2.5% de la producción total y el Estado ofreciendo solamente el 0.75%. Esto básicamente porque la Ministra argumentaba que el 0,75% era “inamovible” dadas las condiciones actuales del petróleo, a la vez que constantemente señalaba que debían cerrar definitivamente el proceso de diálogo ese mismo día dado que vencía en unos días el contrato con Pluspetrol, es decir, una negociación sin oportunidad de diálogo. No se avanzó con el debate del resto de 26 propuestas de las organizaciones indígenas, por lo que tampoco puede decirse que el proceso de diálogo estuvo marcado por varios acuerdos y/o desacuerdos. Para cerrar esa y otras propuestas, el Estado solo otorgó dos horas a los pueblos indígenas del Corrientes y Pastaza en la última reunión. No es comprensible entonces la decisión del Estado de dar por concluida la etapa de diálogo por “mala fe”.
No es comprensible y ni es legal Romper el diálogo sin que se dé un supuesto de “mala fe” por parte de los interlocutores indígenas y tomar la decisión final sin tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos (artículo 23.3º) convierten a la decisión del Estado en una decisión ilegal y contraria al derecho nacional e internacional. Ante ello, quedan acciones legales pendientes de ser tomadas. En primer lugar, las comunidades afectadas podrían recurrir a una acción de amparo por la violación a sus derechos a la consulta previa, a la identidad cultural, ambiente adecuado y equilibrado y territorio. Antes claro, se tendrían que agotar las vías administrativas correspondientes (que sería sendas peticiones al Ministerio de Energía y Minas y al Viceministerio de Interculturalidad en apelación para reabrir el proceso de consulta).
Pero también podrá recurrir a otra acción legal. La medida consultada fue publicada a través del Decreto Supremo Nº 027-2015-EM. Al haberse cerrado ilegalmente el proceso de consulta, entonces la medida promulgada que cierra el proceso carecer también de legalidad. Justamente puede argumentarse que dicho decreto es inconstitucional debido a que no respetó la realización justa del proceso de consulta previa. Ante ello, se podría interponer un recurso de acción popular, el cual se interpone ante decretos generales que infraccionan la Constitución (y por extensión utilizando la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política[4], también los tratados de derechos humanos como el Convenio 169 de la OIT) y las leyes (la 29785º, ley de consulta previa).
El Estado celebra que haya cerrado acuerdos con las federaciones del Tigre, a pesar que las comunidades del Corrientes y Pastaza acogen en sus territorios a 11 baterías lugares donde se agrupan los pozos petroleros del lote 192 (siendo 13 en total los que presenta el lote). Por ello es que la consulta previa del lote 192, que solo llegó a acuerdos con las comunidades afiliadas a la FECONAT, no es ni legal ni legítima. Esto se comprueba con la actual toma de pozos por parte de las comunidades del Corrientes y Pastaza. Ante ello, y teniendo en cuenta las posibilidades de una posible demanda de las organizaciones indígenas, el Estado debería estar reconsiderando reabrir la etapa de Diálogo, esta vez para discutir con los plazos correctos y de forma intercultural temas trascendentes como la remediación ambiental o la titulación de las comunidades. No podemos darnos el lujo de licitar un lote petrolero y que este opere teniendo en cuenta una base tan débil como una consulta previa ilegítima y cerrada de manera ilegal como la consulta previa del lote 192.
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[1] Abogado del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP).
[2] Para más información, ver en: https://elcomercio.pe/peru/loreto/lote-192-nativos-tienen-tomados-9-12-sectores-petroleros-noticia-1841335?flsm=1
[3] Para más información, ver en: https://elcomercio.pe/peru/pais/consulta-previa-sobre-lote-192-fue-desgastante-noticia-1840763?ref=flujo_tags_390845&ft=nota_4&e=titulo?ref=nota_peru&ft=mod_leatambien&e=titulo
[4] Constitución política del Perú de 1993.
Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
