México no consulta a las comunidades indígenas

Comunidades indígenas se han amparado contra el desarrollo de proyectos eléctricos e hidroeléctricos por la violación de su derecho a ser consultados.

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Por: Karina Tamayo 

La reciente interposición de amparos por parte de las comunidades indígenas en los estados de Oaxaca, Veracruz y Puebla contra el desarrollo de proyectos eléctricos, plantea un importante desafío para detonar el potencial eléctrico de las energías limpias en el país (con proyecciones de 15 mil megawatts (MW) entre 2020-2022 para el sector eólico, de 5 mil 300 MW para el sector hidroeléctrico al 2031 y de aproximadamente más de 4 mil MW para el sector solar fotovoltaico al 2020) y para cumplir la meta de generar el 35 % de la energía eléctrica en 2024 a partir de tecnologías limpias.

La lista de estos amparos la encabeza el megaproyecto Eólica del Sur, cuya construcción se ha detenido por cuatro años debido al descontento social que condujo a la interposición de un amparo por parte del pueblo “binnizá” contra el proceso de consulta realizado por la empresa Eólica del Sur. Dicho recurso fue rechazado el pasado mes de junio por el Juez Séptimo de Distrito en Salina Cruz, Oaxaca, lo cual ha sido fuertemente cuestionado por las organizaciones de la sociedad civil. Estas alegan que la consulta en Juchitán no cumplió con los estándares internacionales e interpusieron un recurso de revisión pidiendo al Tribunal Colegiado que solicite a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ejercer su facultad de atracción. Con ello, la suspensión del proyecto se prolonga hasta que se resuelva en definitiva el caso, mientras que la inversión de 14 mil 454 millones de pesos sigue en juego.[i]

A este caso se suma la demanda de amparo interpuesta por las comunidades de San Felipe Tepatlán, Altica y San Mateo Tlacotepec, originarias del pueblo Tutunaku, en el estado de Puebla, contra la construcción del Proyecto Hidroeléctrico Puebla 1 de la empresa Deselec 1-Comexhidro, la cual que fue admitida y otorgó suspensión de plano de los actos reclamados, a pesar del recurso de impugnación presentado por la empresa. El reclamo de las comunidades se centra en la violación de sus derechos indígenas y ambientales reconocidos en la Constitución Política y en los tratados internacionales. Asimismo, se asocian al proyecto otras problemáticas como devastación ambiental, desplazamiento forzado y situaciones de violencia derivadas de la división comunitaria.

Por su parte, el estado de Veracruz tiene detenidos diez de once proyectos hidroeléctricos, entre los cuales se encuentra el megaproyecto de la presa en la zona de Jalcomulco, donde los pobladores se rehúsan a la instalación de los mismos, pues temen correr riesgos derivados de la construcción, que los afluentes disminuyan su caudal, así como la destrucción de la flora y fauna de la región. Cabe mencionar que, si bien estos proyectos cuentan con la anuencia de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), no cuentan con los permisos de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y de las autoridades municipales, lo que también ha influido en su retraso.

El común denominador de los casos citados es la violación de los derechos indígenas -que son garantías colectivas e individuales- así como de derechos ambientales y agrarios en contraposición a los derechos económicos de las empresas desarrolladoras, lo cual es muy probable sea el tema de debate durante los próximos años, tanto en los tribunales del país como en la SCJN a lo largo del desarrollo de proyectos energéticos. Ante este escenario, cabe cuestionar cuál es el papel que deberán desempeñar tanto el gobierno mexicano como las instituciones involucradas, y en específico, la Secretaría de Energía (SENER).

Una tarea apremiante para el Estado mexicano consiste en garantizar el derecho a la consulta, esto es, que la opinión de las comunidades afectadas por proyectos sea tomada en cuenta, con diferentes niveles de obligatoriedad, según el tipo de afectación que la iniciativa pueda generar.[ii] Si bien México ya ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aún no ha incorporado el derecho a la consulta a su legislación interna, lo cual ha contribuido a la violación del mismo.[iii] En este aspecto, la experiencia de Perú es destacable, ya que ha sido el primer país de América Latina en aprobar una ley que reglamenta el derecho a la consulta y por tanto, podría ser un referente útil para México.

En esta línea es deseable que la reglamentación de este derecho, la cual está siendo formulada actualmente por el gobierno mexicano, contemple la participación de las comunidades no sólo en la etapa previa del proceso, sino en el corto, mediano y largo plazo, e introduzca la figura de la preconsulta. La experiencia colombiana, el país latinoamericano donde más consultas previas se han llevado a cabo en los últimos veinte años, señala la importancia de establecer este trámite en el que se den acercamientos previos con las comunidades; y cuya ausencia ha sido un punto de controversia en el caso de Eólica del Sur.[iv]

Otro punto a considerar es que la consulta no debe limitarse a ser un mero trámite formal e informativo, sino un mecanismo donde las comunidades, a través del diálogo, puedan manifestar su punto de vista libremente y participar de manera efectiva en la decisión final, bajo un ambiente de confianza y claridad del proceso.[v] Finalmente, un aspecto crucial a incluir en la legislación consiste en garantizar la transparencia en el proceso de transferencia de informaciónempresa-proyecto a la comunidad, para que la relación sea equitativa con la mediación estatal, así como el derecho a la información de los pueblos, el cual es ineludible para las empresas de acuerdo a la SCJN, misma que debe ser oportuna, accesible y suficiente.[vi]

En conclusión, la complicación y el atraso en la aplicación del derecho de consulta es reflejo tanto del poco compromiso del gobierno mexicano para establecer reglas claras que permitan mejorar las condiciones de gobernanza, como de la desinformación y debilidad estructural de algunos sistemas de organización de parte de las comunidades.[vii] Esta situación afecta los tiempos de los proyectos (ante la interposición de amparos) y pone en riesgo no sólo la inversión millonaria de las empresas desarrolladoras, sino la protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas.

En este sentido es vital que la SENER fortalezca su capacidad institucionalpara seguir de cerca los procesos de consulta en coordinación con otras dependencias federales, que serán necesarios para los proyectos que ya cuentan con permisos de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), así como para los proyectos ganadores en la primera subasta eléctrica de largo plazo y de la futura subasta, en los cuales se especula la imposición de amparos contra el desarrollo de parques solares. Asimismo, es apremiante que el gobierno emita a la brevedad posible la reglamentación del proceso de consulta, así como de la Evaluación de Impacto Social (EVIS)[viii], con miras a reducir la incertidumbre jurídica, la discrecionalidad y la conflictividad social, generando así un ambiente propicio para el impulso de proyectos eléctricos que son, sin duda, indispensables para la transición energética en México.

* Karina Tamayo es investigadora en @IntPublica.

[i] Cabe destacar que antes del fallo un grupo de expertos en derecho a la consulta entregó personalmente al Juez una opinión técnica jurídica, Amicus Curiae, donde se argumentó con detalle que el proceso no se cumplió con el requisito de “previo”. Dichos argumentos fueron utilizados por el Juez en la sentencia en sentido contrario, lo cual parece un acto de simulación jurídica. Ver más aquí.

[ii] Guillermo Padilla y Nemesio Rodríguez, Consulta, territorios indios e información: manual de uso múltiple, México, UNAM, 2016, p. 18.

[iii] Y con ello a que los pueblos indígenas sean excluidos del proceso de planificación y toma de decisiones, corriendo el riesgo de ver alteradas sus fuentes de subsistencia, su idioma y cultura, que sus tierras sean dadas o confiscadas sin su consentimiento, o ser víctimas de reasentamiento forzado sin que reciban una compensación adecuada. El resultado de esta exclusión puede ser altamente negativo para la protección de la diversidad étnica y cultural, tanto como para la democracia y la conservación de naturaleza. En: Guillermo Padilla y Nemesio Rodríguez, Consulta, territorios indios e información: manual de uso múltiple, México, UNAM, 2016, p.14

[iv] Guillermo Padilla y Nemesio Rodríguez, Consulta, territorios indios e información: manual de uso múltiple., Mexico, UNAM, 2016, p.51.

[v] Ibid.

[vi] Ibid., p.109

[vii] Ibid., p.17

[viii] De acuerdo a declaraciones del presidente de la Asociación Mexicana de Energía Hidroeléctrica, la SENER ha recibido entre 700 y 4 mil estudios de proyectos solares, hidroeléctricos, eólicos y ciclos combinados para revisión. La limitada infraestructura de la SENER para la revisión de estos documentos, representa un riesgo para las empresas que a la fecha han presentado su EVIS .

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